Loi sur les associations et fondations : La professionnalisation, des exigences et des restrictions

Soucieux de la réorganisation du secteur des Organisations de la société civile, le Parlement béninois a doté le pays de la La loi 2025-19 du 22 juillet 2025 relative aux associations et aux fondations. Dans une analyse objective, Bruno Houessou, journaliste, politologue, expert en analyse et évaluation des politiques publiques et expert en démocratie et gouvernance, a opiné sur cette loi diversement appréciée par les Osc. Ci-dessous publiée, l’intégralité de son opinion.

Introduction

Agitée depuis quelques années au Bénin, l’idée d’une loi régissant la société civile a fini par se concrétiser au mois de juillet 2025. D’abord, les Organisations de la société civile elles-mêmes ont conscience de ce que le secteur, à un moment donné, appelle à une réorganisation pour sa professionnalisation. Du séminaire national sur le recentrage du concept de la société civile en septembre 2007 aux états généraux de 2018, les acteurs de l’arène sociale appuyés par les partenaires techniques et financiers ont mis en branle des niveaux de réflexions pour tenter la remise du pendule à l’heure.

En général, l’Etat, dans son rôle de régulation intervient dans la mise en place des instruments d’action publique pour règlementer les compartiments de l’animation de la vie publique. Dans le cadre de la réglementation et la professionnalisation du secteur associatif, la récente loi 2025-19 du 22 juillet 2025 n’échappe pas à ce mécanisme. Ce choix du gouvernement de mettre de l’ordre dans les interventions des organisations de la société civile et de rationaliser sa coopération avec ces dernières est une initiative appréciée mais pressurante.

La loi fixe l’encadrement juridique de la liberté des associations et des fondations à but non lucratif et donne une définition claire des types d’associations : artistiques, professionnelles, étrangères, reconnues d’utilité publique, etc.

Dans une démarche de consolidation des acquis, la loi 2025-19 du 22 juillet 2025 relative aux associations et aux fondations prend appui sur la Loi 1901 portant contrat d’associations et y insère de nouvelles normes et règlementations. Cet instrument d’action publique marque un tournant juridique stratégique et appelle à des exigences qui garantissent la jouissance des bénéfices.

1. Une réforme juridique stratégique

Adoptée par l’Assemblée nationale le 9 juillet et promulguée par le chef de l’État le 22 juillet 2025, la loi n°2025-19 marque un tournant décisif dans le secteur associatif au Bénin. A côté des défis de gouvernance, de transparence et d’efficacité, le législateur béninois souhaite moderniser le cadre des associations pour en faire de véritables partenaires de développement national. Dans cette perspective, la loi pose des normes de régulation des interventions des associations et des restrictions qui limitent leur champ de réaction.

Régulation et modalités des interventions

La loi 2025-19 fait mention de l’encadrement juridique de la liberté des associations et des fondations à but non lucratif. Elle reconnait la Constitution libre et sans autorisation administrative préalable. A cet effet, l’article 25 de la loi énonce que « les associations se constituent librement sans autorisation administrative préalable ». L’expression de cette disposition signifie que toute personne physique ou morale peut créer une association sans devoir obtenir une autorisation préalable de l’administration. Ce principe renforce la liberté d’association et s’inscrit dans une logique de simplification des procédures et de promotion de la vie associative au Bénin.

Concrètement, cela implique qu’il n’y a pas de contrôle préalable et donc l’État ne peut pas empêcher la création d’une association sauf dans des cas prévus par la loi en l’occurrence s’agissant de l’objet illicite, de l’atteinte à l’ordre public…Cette disposition annonce cependant le principe contractuel qui rappelle que la constitution d’une association repose sur les règles du droit des contrats. En ce sens, des formalités postérieures s’imposent bien que l’autorisation préalable soit supprimée, une déclaration au registre des associations est nécessaire pour obtenir la personnalité juridique et la délivrance du récépissé qui marque la reconnaissance officielle.

La loi énonce une définition claire des types d’associations : artistiques, professionnelles, étrangères, reconnues d’utilité publique, etc. et aborde l’inclusion des ONG créées sous forme d’association ou de fondation. Toutefois, la loi exclue les partis politiques, les syndicats et les chefferies traditionnelles du champ de son exécution car ces derniers sont régis par des lois spécifiques. L’article 3 de la Loi n° 2025-19 du 22 juillet 2025 est celui qui traite explicitement de l’exclusion des partis politiques, syndicats et chefferies traditionnelles du champ d’application de cette loi. Cet article stipule que « La présente loi ne s’applique pas aux associations dont la création est régie par des dispositions législatives particulières, notamment les partis politiques, les syndicats, les organisations de la chefferie traditionnelle ». Cela explique clairement que ces entités sont encadrées par des lois spécifiques et ne relèvent donc pas du régime général des associations et fondations défini par la Loi 2025-19.

Par ailleurs, la loi institue un registre électronique des associations et fondations. L’article 24 de la loi stipule que « Il est institué un registre des associations et fondations destiné à recevoir les déclarations d’existence, les inscriptions modificatives les concernant ainsi que toutes autres déclarations prescrites par les lois et règlements pour y être mentionnées. Le registre peut être tenu en version électronique. Les mentions du registre sont fixées par décret pris en Conseil des ministres ». Ce registre joue un rôle primordial dans la traçabilité, la transparence et la reconnaissance juridique des associations et fondations. Sa version électronique vise à moderniser la gestion administrative et faciliter l’accès aux informations.

Des restrictions strictes

La loi 2025-19 énonce une disposition qui tend à mettre l’espace publique sous pression. En effet, la mesure de l’interdiction des prises de position politiques énoncée à l’article 50 traduit la réduction de l’espace civique. C’est une mesure qui limite la capacité des Associations ou toute entité constituée sous forme d’organisation non gouvernementale (Ong) à s’exprimer sur des sujets de gouvernance ou de droits humains. L’alinéa 2 de cet article stipule que « en conséquence, il est interdit à toute association, dans ses activités, de prendre des positions politiques de susciter ou d’encourager tout acte contraire aux lois et règlements, notamment toute forme de violence, de discrimination, d’injure et de sédition ». Or, la condition pour qu’une société civile puisse exister est la garantie de la libre expression sans craindre des interprétations après ses interventions. Il est clair que les Ong seront éprouvées puisque les politiques publiques sont élaborées par le gouvernement qui met en œuvre une vision politique. Il sied de clarifier le champ d’intervention pour aider les associations surtout celles qui exercent dans la gouvernance et les droits humains à mieux cerner les contours de cette mesure de restriction. Il va sans dire que désormais, au regard de l’article 50 de la loi, la société civile qui voit restreindre son champ d’action n’est plus autorisée à s’associer aux forces politiques et aux syndicats pour des manifestions de mécontentement ou la présentation des doléances et des propositions au gouvernement. Toutefois, l’article 53 dernier alinéa nuance en substance que les associations peuvent se prononcer sur tout sujet d’intérêt général.

Le pouvoir de suspension administrative sans décision judiciaire doit aussi soulever des inquiétudes sur le respect des libertés fondamentales notamment celle associative. L’article 60 dispose que « l’autorité administrative compétente peut suspendre les activités de l’association, s’il est établi que cette association exerce une activité ayant une cause ou un objet illicite, se livre à des activités contraires à ses statuts ou aux lois et règlements ». 

Par ailleurs, l’obligation de mise en conformité sous peine de perte de reconnaissance juridique est une difficulté pour les petites associations locales. L’article 148 dispose que les associations existantes doivent adapter leurs statuts sous peine de perdre leur personnalité juridique.

Dans ces conditions, la société civile risque d’intervenir dans un environnement de censure ou d’autocensure. Cette situation prévaudra surtout pour les Ong engagées sur des sujets sensibles en l’occurrence la gouvernance.

Malgré les restrictions, la loi garantit les droits essentiels notamment la liberté d’expression, de réunion, d’accès à l’information publique et le droit d’ester en justice. Elle encourage également une mobilisation plus responsable et stratégique de la société civile. Mais elle recèle des exigences qui conditionnent sa survie.

1. Des exigences non négociables

La loi 2025-19 redéfinit les règles du jeu pour les associations et les fondations, avec des effets tangibles sur leur fonctionnement, leur capacité d’action et leur rôle dans le développement. C’est ainsi que la loi appelle à une gouvernance transparente et met les associations face à des défis.

Une gouvernance axée sur la transparence

La loi 2025-19 encadre les conditions de fonctionnement, de financement et de contrôle des associations en République du Bénin. A cet effet, les associations doivent avoir pour base de fonctionnement, les principes démocratiques et ont l’obligation d’avoir des organes délibérants et exécutifs. L’article 45 stipule que « toute association dispose, quelle que soit sa dénomination, au moins d’un organe délibérant, cadre d’expression de tous ses membres et d’un organe exécutif ».

Les associations sont également astreintes à la tenue d’une comptabilité conforme aux textes en vigueur, à la déclaration des ressources financières reçues et à la soumission de rapports d’activités et financiers à l’Etat ou aux collectivités territoriales. L’article 21 de la loi dispose que « lorsqu’une association ou une fondation bénéficie d’un financement public ou d’une aide comportant une part provenant de l’Etat, de ses démembrements ou d’une collectivité territoriale, elle établit et soumet à ceux-ci, dans un délai raisonnable, un rapport sur les activités concernées par ce financement et l’utilisation des fonds alloués, sans préjudice des dispositions légales en matière de vérification des comptes et de contrôle de la gestion par les juridictions financières ». Quant à l’article 22, il indique que toute association doit déclarer « à l’autorité chargée de la tenue du registre des associations et fondations, toute ressources financières reçue de toute institution privée nationale ou internationale. Elle produit également pour ces ressources, le rapport visé à l’article précédent de la présente loi ». Ce qui signifie que les associations sont tenues par les règles de reddition de comptes quelle que soit la source de leur financement. A la suite, l’article 23 aborde l’obligation de tenue d’une comptabilité conformément aux textes en vigueur. Cette comptabilité suit alors les règles du Système comptable des entités à but non lucratif (Sycebnl) entré en vigueur depuis le 1er janvier 2024. Ce système est un cadre comptable spécifiquement conçu pour les organisations qui ne visent pas le profit en l’occurrence les Ong, les associations, les fondations qui sont régies pat la présente loi.

Il est indéniable que les exigences en matière de comptabilité, de rapports annuels et de déclaration des ressources doivent rassurer les partenaires techniques et financiers sur la bonne gestion des fonds et constituent une base de crédibilité. Mais le non respect des règles énoncées par la loi expose les associations à des sanctions. Les articles 50, 60, 61 et 65 abordent la question des sanctions et des pénalités.

Des défis en perspective

La loi 2025-19 autorise les activités lucratives si elles ne visent pas le partage des bénéfices. Ce qui s’entend que lesdits bénéfices doivent être réinvestis dans l’objet associatif. La nouvelle loi pose un défi de professionnalisation des associations béninoises par le respect des nouvelles règles qui certainement entrent en ligne de compte pour l’accès aux financements. Le ministère chargé de la coopération disposera dans ce cas, du registre des associations afin de pouvoir informer les partenaires techniques et financiers. La capacité organisationnelle est interrogée quant aux règles énoncées par la nouvelle loi. Les organisations, quelle que soit leur taille doivent avoir des organes tels que énumérés par les textes. Par ailleurs, celles qui entendent maintenir leur existence pour la continuité de leurs activités ont l’obligation de penser à leur remise à niveau pour s’adapter aux réalités imposées par la loi. Par là même, elles doivent adapter leurs textes fondateurs aux nouvelles exigences pour prétendre être inscrites dans le registre des associations selon les prescriptions de la loi.

La loi 2025-19 valorise le rôle associatif par le fait que l’Etat reconnait officiellement la contribution des associations au développement national mais elle pose dans le même temps le défi de la structuration des organisations pour une gouvernance cohérente. Ce qui nécessite un renforcement des capacités en interne sur des aspects qui présentent des faiblesses.

Dans les conditions actuelles d’énumération de la loi, il est clair que les associations doivent démontrer leurs capacités à intervenir dans l’espace public étant entendu qu’elles sont interdites de réactions sur des sujets politiques mais peuvent intervenir sur tout sujet d’intérêt général. Il y a donc une nécessité pour ces associations de pouvoir affiner leurs déclarations sur des sujets d’importance avant de réagir pour éviter les mises en garde de l’administration compétente. Cette mesure invite tacitement les associations à se fédérer autour des thématiques pour construire des positions afin d’être audibles auprès de l’autorité.

Conclusion

La société civile béninoise est à un moment crucial de son existence. La nouvelle loi pose la préoccupation sur le renouvellement du questionnement du rôle de la société civile. Cette dernière peut se renforcer et gagner en légitimité, mais elle devra aussi naviguer avec prudence pour préserver son autonomie et son rôle de veilleur démocratique. Au regard des mesures de restriction contenues dans la loi, il faudrait nécessairement une clarification du champ d’intervention des acteurs de l’arène sociale pour être en phase avec la nouvelle réglementation surtout en ce qui concerne les associations qui œuvrent dans le domaine de la gouvernance et des droits humains. Par ailleurs, la nouvelle loi pourrait acter la mise en place d’un cadre de concertation entre l’État et la société civile pour des dialogues structurants sur le renforcement du rôle citoyen. En tout état de cause et au regard de l’interdiction de réagir sur des sujets politiques, il sied de s’interroger sur la mesure dans laquelle la société civile peut continuer à contribuer au renforcement de l’équilibre démocratique.

Bruno Houessou

Journaliste

Politologue

Expert en analyse et évaluation des politiques publiques

Expert en démocratie et gouvernance