Création de pôles territoriaux au Bénin : Un accélérateur de développement à la base

Après plus de deux décennies de décentralisation, le Bénin ouvre un nouveau chantier avec la création de pôles de développement territorial. Présentée le 23 septembre au Palais de la Marina, cette réforme entend mieux coordonner l’action publique, valoriser les potentialités locales et rapprocher davantage les résultats du développement des populations. Elle pose surtout une préoccupation de fond. Comment passer d’une décentralisation essentiellement organisée autour des communes à une véritable dynamique de développement des territoires ?

Depuis les premières élections locales de 2002-2003 et l’installation effective des 77 communes, le Bénin a progressivement construit les bases de sa décentralisation. Les collectivités locales sont devenues des acteurs majeurs de la démocratie à la base et du développement local. Elles ont acquis des compétences, élaboré des plans de développement, mobilisé des ressources et noué des partenariats pour répondre aux besoins de leurs populations. L’Association nationale des communes du Bénin (Ancb), créée en novembre 2003, constitue aujourd’hui la faîtière des 77 communes. Mais au fil des années, une autre réalité s’est imposée. La commune, prise isolément, ne peut pas toujours porter à elle seule les dynamiques économiques, sociales et infrastructurelles qui dépassent ses frontières administratives. Les bassins de production, les corridors commerciaux, les marchés, les ressources naturelles, les infrastructures structurantes ou encore les problématiques environnementales et sécuritaires ignorent souvent les limites communales. C’est dans cette perspective qu’intervient la réforme des pôles de développement territorial présentée le mercredi 23 septembre 2026 au Palais de la Marina par le Secrétaire général de la Présidence de la République, Aristide Djidjoho, et le ministre de la Décentralisation et de la gouvernance locale, Janvier Yahouédéhou.

Autour du président Romuald Wadagni étaient réunis les préfets, les maires des 77 communes, les membres du Gouvernement, le président de l’Assemblée nationale ainsi que les membres du Conseil économique et social. L’ambition affichée est de faire du territoire un espace davantage pensé comme un ensemble cohérent de potentialités, de besoins et de projets. Selon les éléments présentés, six pôles sont envisagés : Nord-Ouest, Nord-Est, Centre, Sud-Ouest, Sud-Est et Grand Nokoué. Chacun devra tenir compte de ses réalités économiques et de ses potentialités pour construire une dynamique de développement adaptée.

Plus de vingt ans de décentralisation, des acquis, mais aussi des limites

Il serait toutefois réducteur de présenter les pôles territoriaux comme une rupture avec la décentralisation. Ils apparaissent davantage comme une tentative de franchir une nouvelle étape dans un processus engagé depuis plus de deux décennies. La création des 77 communes de plein exercice, à la suite des élections locales de décembre 2002 et janvier 2003, a constitué un tournant majeur dans l’organisation territoriale du Bénin. Elle a consacré le principe d’une gestion locale reposant sur des collectivités dotées de responsabilités propres. Mais les premières évaluations ont également mis en évidence plusieurs contraintes à savoir la faiblesse des ressources humaines et financières, les difficultés liées aux échelles de développement et insuffisance des instruments permettant de penser le développement au-delà des limites communales. Au fil du temps, les communes ont néanmoins renforcé leur rôle. Elles sont devenues des interlocuteurs incontournables de l’État, des partenaires techniques et financiers et des populations. À travers leurs plans de développement, leurs investissements et leurs services de proximité, elles ont contribué à inscrire la question du développement local dans le quotidien des citoyens. La décentralisation a également permis l’émergence d’une culture de gouvernance locale. Le maire et le conseil communal sont devenus des figures centrales de la vie publique locale. Les communes ont développé des expériences de coopération décentralisée et certaines ont réussi à nouer des partenariats autour de l’eau, de l’assainissement, des infrastructures, de l’éducation, de la santé ou encore de l’économie locale. Mais les résultats restent contrastés selon les territoires. Les capacités administratives, les ressources propres, les infrastructures et les potentialités économiques ne sont pas identiques d’une commune à une autre. Cette diversité constitue précisément l’un des enjeux auxquels la logique des pôles entend répondre. Une première réforme structurelle importante a d’ailleurs été engagée en 2021. Le nouveau Code de l’administration territoriale, adopté en décembre 2021, a réorganisé le fonctionnement des collectivités et renforcé la séparation entre les fonctions politiques et les fonctions administratives. La réforme a notamment introduit la fonction de secrétaire exécutif de commune et réaménagé la répartition des responsabilités au sein des mairies. Les secrétaires exécutifs ont ensuite été installés dans les 77 communes. L’objectif affiché par le Gouvernement était notamment d’améliorer le pilotage administratif, de renforcer les compétences techniques des mairies et de limiter les interférences politiques dans la gestion administrative et financière. Cette réforme a donc cherché à rendre la commune plus performante. La nouvelle étape annoncée en septembre 2026 s’intéresse désormais davantage à la manière de faire travailler ensemble les territoires. La question n’est plus seulement de savoir comment chaque commune peut mieux fonctionner. Elle est aussi de déterminer comment plusieurs communes peuvent valoriser ensemble leurs complémentarités, attirer des investissements, développer des filières, améliorer les infrastructures structurantes et produire davantage de richesses à l’échelle d’un territoire plus vaste.

Des pôles pour passer de la gestion locale au développement territorial

La réforme présentée par l’exécutif repose sur une nouvelle logique de coordination. Les pôles seront placés sous la responsabilité de Délégués généraux chargés de suivre les politiques publiques, de s’imprégner des réalités locales et de veiller à l’effectivité des programmes. La présentation officielle insiste notamment sur trois priorités, réduire l’extrême pauvreté, développer le capital humain et créer davantage de richesse à la base. Le changement d’échelle est important. Prenons l’exemple de l’agriculture. Une filière ne s’arrête pas à la frontière d’une commune. La production, la transformation, le stockage, le transport et la commercialisation constituent une chaîne qui peut concerner plusieurs communes, voire plusieurs départements. Il en va de même pour l’élevage, la pêche, le tourisme, l’artisanat ou les activités industrielles. Une politique territoriale efficace doit donc être capable d’identifier ces chaînes de valeur, de repérer les infrastructures manquantes et de coordonner les interventions publiques et privées. Le Délégué général ne doit pas être perçu comme un nouveau maire ou comme une nouvelle autorité venant se superposer aux institutions existantes. Les éléments de cadrage rendus publics indiquent que les communes conservent leur place et que le Délégué général doit principalement assurer la coordination des interventions et la cohérence des projets à l’échelle du pôle, sans exercer de pouvoir hiérarchique sur les préfets et les maires. Cette précision est essentielle. Car l’efficacité du dispositif dépendra de la clarté des responsabilités. Une multiplication des acteurs, des procédures ou des niveaux de décision pourrait produire l’effet inverse de celui recherché. Le succès de la réforme passera donc par une articulation lisible entre État, préfectures, communes, services déconcentrés, acteurs économiques, organisations professionnelles et société civile.

Le président Romuald Wadagni a, pour sa part, insisté sur la nécessité d’une présence accrue des responsables publics dans les territoires. Les Délégués généraux devront notamment résider dans leurs pôles, être régulièrement sur le terrain et faire remonter les difficultés comme les progrès enregistrés. Cette exigence de proximité donne une dimension particulière à la réforme. Il ne s’agit pas seulement de créer une nouvelle architecture administrative, mais de modifier la manière de suivre les politiques publiques. Le gouvernement veut ainsi installer une culture davantage fondée sur les résultats. Un premier bilan doit permettre d’apprécier les performances des responsables des pôles au terme de leur première année d’activité. Les documents de cadrage rapportés par plusieurs médias prévoient également la mise en place progressive de contrats et de tableaux de bord permettant de suivre les résultats. Ce sont ces indicateurs, davantage que le nombre de réunions tenues ou de missions effectuées, qui permettront de mesurer l’efficacité du dispositif. La réforme comporte également une dimension sociale et sécuritaire. Le président de la République a établi un lien entre le développement territorial, la réduction des vulnérabilités et la prévention des phénomènes d’insécurité. L’objectif est notamment de mieux répondre aux difficultés économiques et sociales susceptibles de fragiliser certaines catégories de jeunes.

Cadre de vie

Le chef de l’État a appelé les autorités locales à renforcer la lutte contre l’insalubrité, les déchets, l’indiscipline et le non-respect des règles collectives. Là encore, l’enjeu dépasse la seule question administrative. Il touche à l’attractivité des territoires, à la qualité de vie et à la capacité des communes à attirer des activités économiques. La création des pôles de développement territorial ouvre ainsi un nouveau chapitre de la décentralisation béninoise. Après avoir consacré la commune comme échelle fondamentale de la démocratie locale, le pays cherche désormais à construire une approche davantage intégrée du développement. Mais une réforme territoriale ne se décrète pas uniquement depuis la capitale. Elle se mesure dans les villages, les marchés, les exploitations agricoles, les ateliers, les entreprises, les écoles, les centres de santé et les espaces publics. Le défi des prochaines années sera donc de faire en sorte que les pôles ne deviennent pas simplement une nouvelle structure administrative, mais de véritables espaces de coordination économique et sociale. Leur réussite dépendra de la capacité à articuler les compétences, mobiliser les ressources, responsabiliser les acteurs et surtout mesurer régulièrement les résultats. Après plus de vingt ans de décentralisation, le Bénin semble ainsi vouloir franchir une nouvelle étape, passer d’une logique de collectivités administrées séparément à une logique de territoires qui construisent ensemble leur développement.

Sergino Lokossou