Décentralisation au Bénin : Les communes au cœur des nouveaux pôles de développement

Le Bénin franchit une nouvelle étape dans son processus de décentralisation avec la mise en place des six pôles de développement territorial. Lors de la cérémonie de cadrage présidée le mercredi 23 septembre par le chef de l’État, Luc Gnacadja, maire de Cotonou et président de l’Association nationale des communes du Bénin (Ancb), a présenté cette réforme comme le début d’une « Décentralisation 3.0 ». L’objectif est désormais de mieux valoriser les potentialités locales et de faire des territoires des espaces capables de porter davantage le développement national.

La réforme entend rapprocher les politiques de développement des réalités du terrain. Il s’agit notamment de transformer les ressources et les atouts de chaque territoire en activités, en emplois et en projets concrets au bénéfice des populations. Pour Luc Gnacadja, cette nouvelle orientation ne consiste donc pas seulement à améliorer le fonctionnement des communes. Elle doit aussi permettre de prendre en charge, à une échelle plus large, des défis qui dépassent les frontières d’une seule collectivité. L’emploi des jeunes, le développement des filières agricoles et industrielles, la mobilité, la gestion de l’eau et des inondations ou encore l’aménagement du territoire figurent parmi ces enjeux. Autant de domaines qui, selon lui, nécessitent une action concertée entre plusieurs communes et avec l’État. L’édile de la ville de Cotonou, distingue trois grandes étapes dans l’évolution de la décentralisation au Bénin. La première remonte aux lois de 2002-2003. Elle a permis de construire les communes et d’installer la démocratie de proximité. Les citoyens ont ainsi pu disposer d’élus locaux chargés de porter leurs préoccupations au niveau de leur collectivité. La deuxième étape, engagée à partir de 2016 et renforcée par le Code de l’administration territoriale de 2021, a davantage porté sur la modernisation de la gouvernance communale. La séparation des fonctions politiques et administratives, avec l’instauration des secrétaires exécutifs, la professionnalisation des services et le renforcement de la coopération entre l’État et les communes en constituent des éléments importants. Avec les pôles de développement territorial, une troisième phase s’ouvre donc. Celle-ci ne crée pas un nouvel échelon administratif et ne remet pas en cause les compétences des communes. Elle cherche plutôt à organiser leur coopération avec l’État autour de projets qui ne peuvent être efficacement traités à l’échelle d’une seule collectivité. Le cas du Grand-Nokoué illustre cette logique. Une commune ne peut, à elle seule, régler les problèmes de mobilité à l’échelle de l’agglomération, protéger un bassin versant où développer une chaîne de valeur compétitive. Une action menée en commun, à l’échelle du pôle, peut en revanche permettre d’apporter des réponses plus adaptées.

Une répartition des rôles

Le document de cadrage prévoit une organisation fondée sur la complémentarité entre les différents acteurs. L’État doit fixer les grandes orientations et garantir un socle commun d’intervention dans l’ensemble des pôles. Cela concerne notamment les infrastructures physiques et numériques, la formation du capital humain, l’accompagnement des petites et moyennes entreprises et des artisans, ainsi que les mesures destinées à stimuler l’investissement privé. Chaque pôle devra ensuite définir ses priorités en fonction de ses atouts. Quatre domaines sont retenus. Il s’agit de  l’agriculture, l’industrie, le tourisme et l’innovation. Un délégué général au développement aura pour mission de coordonner les différents acteurs du pôle. Il contribuera à la planification, au suivi des investissements et à la cohérence des interventions. Son rôle ne lui conférera toutefois aucune autorité hiérarchique sur les préfets ou les maires. Le préfet conservera ses prérogatives de représentant de l’État dans le département et d’autorité de tutelle des communes. Les maires, de leur côté, resteront au premier plan pour les projets locaux et la concertation avec les populations. Au niveau national, un Comité national de pilotage, présidé par le chef de l’État, assurera l’orientation générale du dispositif. Cette architecture repose sur le principe de subsidiarité. Chaque responsabilité doit être confiée au niveau où elle peut être exercée le plus efficacement. La commune doit ainsi conserver ce qu’elle est mieux placée pour gérer, tandis que les questions qui dépassent son territoire doivent être abordées à une échelle plus large.

Pour Luc Gnacadja, les communes ne doivent pas être reléguées au second plan dans cette nouvelle organisation. Elles restent le premier niveau où les politiques publiques rencontrent les réalités quotidiennes des populations. C’est dans les communes que se posent concrètement les problèmes d’embouteillages, d’inondations ou d’accès à l’emploi. C’est également à ce niveau que les effets des investissements peuvent être directement observés. Les collectivités disposent, à cet égard, d’une connaissance précise de leur territoire. Elles connaissent ses atouts, ses contraintes et les projets déjà identifiés. Elles ont aussi la capacité de mobiliser les habitants, les organisations communautaires, les jeunes, les femmes, les artisans et les entreprises locales. Les 77 communes peuvent, par ailleurs, constituer autant de lieux d’expérimentation. Des initiatives développées dans une collectivité peuvent être améliorées puis reprises ailleurs. La commune apparaît ainsi comme un point de départ de l’action publique locale et non comme son dernier maillon.

Tirer les leçons des vingt années passées

Pour que cette nouvelle étape puisse produire les résultats attendus, Luc Gnacadja estime nécessaire de commencer par regarder les difficultés rencontrées au cours des vingt dernières années. Il appelle notamment à évaluer l’expérience de la décentralisation et l’application du Code de l’administration territoriale, afin d’identifier les problèmes persistants et d’y apporter des corrections. Toutes les communes ne disposent pas des mêmes caractéristiques. Leur taille, leur population, leurs ressources et leurs potentialités varient fortement. Leur organisation et leur mode de gestion doivent donc pouvoir tenir compte de ces différences. La commande publique constitue l’un des principaux points soulevés. Selon Luc Gnacadja, la lourdeur et la longueur des procédures expliqueraient en partie le faible niveau d’exécution des budgets communaux, estimé autour de 30 %. Il ne s’agit pas, selon lui, de remettre en cause les contrôles ou la transparence, mais plutôt d’adapter les procédures aux réalités et aux besoins des collectivités.

Quatre conditions pour réussir

Le document de cadrage retient quatre conditions majeures. Il s’agit d’un cadre clair, des capacités d’action, la coopération et l’ingénierie territoriale. Les responsabilités du délégué général devront notamment être suffisamment précises pour éviter les chevauchements avec celles des autres acteurs. Les pôles devront aussi disposer de financements adaptés et de mécanismes de solidarité afin de réduire les écarts entre territoires. La coopération entre communes sera également déterminante. Le Grand-Nokoué, désormais érigé en pôle, pourrait notamment servir de cadre d’expérimentation pour une gouvernance métropolitaine intégrée, dont les enseignements pourraient être utiles aux autres territoires. Un autre enjeu, c’est l’ingénierie territoriale. Les pôles devront être capables de planifier, de monter des projets, de mobiliser des financements et d’en mesurer les résultats. Les secrétaires exécutifs et les services techniques des communes devront donc être pleinement associés à cette dynamique. Une première échéance est déjà prévue au bout de douze mois. Chaque pôle devrait alors disposer d’une feuille de route, de ressources sécurisées, de projets prioritaires, de responsabilités clairement définies et d’indicateurs de résultats.

L’Association nationale des communes du Bénin (Ancb) entend prendre sa part dans cette nouvelle organisation. Luc Gnacadja annonce qu’il proposera à ses instances de réunir les maires, pôle par pôle, afin de préparer leur contribution aux travaux des délégués généraux. L’Ancb devrait également participer au recensement des difficultés rencontrées par les communes et à la formulation de propositions, notamment sur la commande publique. Elle entend aussi accompagner les collectivités dans l’identification de leurs atouts et des projets déjà prêts à être financés. Ces informations doivent alimenter les portefeuilles de projets attendus dès le début de 2027. L’association souhaite par ailleurs porter au Comité national de pilotage la voix des communes, à partir de leur expérience du terrain, et favoriser le partage des solutions qui ont déjà fait leurs preuves. La mise en place des pôles marque ainsi une nouvelle étape de la décentralisation au Bénin. Après avoir construit les communes et modernisé leur gouvernance, le pays entend désormais mieux organiser ses territoires pour soutenir son développement. La réussite de cette réforme dépendra surtout de sa capacité à produire, sur le terrain, des changements perceptibles par les populations.

Léonce Adjevi