Le registre social unique (Rsu) du Bénin : Savoir qui aider avant d’aider ?

Le gouvernement a fait de la lutte contre l’extrême pauvreté un engagement affiché, et le Projet de Société Wadagni-Talata 2026-2033 en a fait un objectif. Or, dans cette lutte, le plus difficile n’est pas de trouver l’argent ni même de choisir les programmes. C’est de savoir qui est pauvre ou extrême pauvre. Une politique sociale qui ne sait pas où sont cette catégorie de personnes vulnérables ressemble à une pluie fine sur un champ dont on ignore les limites : elle mouille tout, et n’irrigue rien.

C’est la raison d’être du registre social unique, le Rsu : une liste nominative des ménages pauvres et extrême pauvres, identifiés une fois pour toutes et mobilisables par tous les programmes sociaux. La question que pose cette tribune est simple : cet instrument est-il, comme on le présente souvent, une véritable boussole de la redistribution ?

Ma réponse tient en une phrase, et le reste de cette tribune la justifie : le Rsu est un instrument de visée. Il rend la redistribution possible, mais il ne redistribue rien par lui-même. Sa puissance dépend de trois choses : la justesse de sa liste, sa fraîcheur, et ce que l’on finance avec. Sur chacune, le Bénin a fait l’essentiel du chemin difficile ; il lui reste un chemin plus court, mais décisif.

Deux erreurs, et pourquoi la seconde est la plus grave

Tout ciblage court deux risques, et il faut les nommer précisément parce qu’ils ne coûtent pas la même chose. La première erreur consiste à classer parmi les pauvres ou pauvres extrêmes un ménage qui ne l’est pas. Les statisticiens l’appellent l’erreur d’inclusion. Elle gaspille des ressources rares, et elle les disperse : ce qui devait être un appui décisif pour quelques-uns devient un saupoudrage pour beaucoup, sans que l’extrême pauvreté recule vraiment.

La seconde consiste à laisser hors de la liste un ménage qui y avait sa place. C’est l’erreur d’exclusion, et elle est plus grave, pour une raison simple : le ménage exclu ne perd pas seulement une allocation. Il perd l’accès à tout ce que le registre ouvre, l’assurance maladie, les transferts monétaires, les cantines scolaires, les bourses, les programmes de soutien aux activités génératrices de revenus, les dispositifs d’accompagnement social et les autres mesures de protection destinées aux ménages vulnérables. Au-delà des aides immédiates, il perd aussi une possibilité de sortir progressivement de la précarité, de mieux faire face aux chocs et de préserver l’avenir de ses enfants. En définitive, l’erreur d’exclusion ne prive pas seulement un ménage d’un bénéfice ponctuel : elle risque de le tenir durablement à l’écart des mécanismes de solidarité et des opportunités qui pourraient améliorer ses conditions de vie. Le registre étant unique, l’erreur l’est aussi : elle se reproduit dans chaque intervention sociale qui s’y alimente.

Un ordre de grandeur suffit à fixer les idées. Supposons un budget calibré pour 245 000 ménages vulnérables, soit à peu près le nombre de ménages classés pauvres extrêmes dans le registre béninois. Si trois places sur dix vont à des ménages qui n’en relèvent pas, ce sont environ 73 000 places détournées de leur objet, et, à budget constant, autant de ménages pauvres extrêmes laissés dehors. Une erreur d’inclusion n’est donc jamais seulement un gaspillage : à enveloppe fixe, elle se paie en erreur d’exclusion. Viser juste n’est pas une préoccupation de comptable. C’est la condition même de l’équité.

Ce qui est acquis, et qu’il faut rappeler

Avant d’examiner les limites, il faut rendre au dispositif ce qui lui revient. Le Bénin a construit son registre avec une méthode qui combine les deux grandes familles de ciblage, et c’est rare dans la sous-région. La première est communautaire. Depuis le guide de ciblage révisé en mars 2018, des comités villageois d’identification de sept membres, élus en assemblée et eux-mêmes non éligibles, proposent hameau par hameau les ménages pauvres, en deux listes : pauvres extrêmes et pauvres non extrêmes. La liste est ensuite restituée publiquement, pour que nul ménage oublié ne le reste.

La seconde est statistique. Chaque ménage pré-identifié est enquêté par un questionnaire léger qui estime son niveau de vie à partir de signes observables, ce que les spécialistes appellent un test des moyens par approximation. Les enquêteurs ne travaillent pas dans leur propre localité, et la liste statistique est confrontée une seconde fois à la communauté avant d’entrer dans le registre. Le résultat est connu. Sur 541 747 ménages pré-identifiés, 370 107 ont été enquêtés et 367 905 retenus après validation communautaire dans les soixante-dix-sept communes ; une opération de rattrapage en a identifié 112 617 de plus. Parmi les ménages retenus, 245 280 sont classés pauvres extrêmes et 108 073 pauvres non extrêmes. L’arrimage du registre au recensement administratif à vocation d’identification de la population (Ravip) permet de délivrer aux pauvres extrêmes une carte biométrique, et le décret du 26 septembre 2023 a fixé le référentiel qui distingue pauvreté extrême et non extrême. Sur cette base, l’assurance maladie du programme ARCH prend en charge la totalité de la prime des pauvres extrêmes et la moitié de celle des pauvres non extrêmes.

J’ai écrit, dans une tribune précédente, qu’un ciblage documenté et traçable était l’exact contraire du ciblage par la parentèle : c’est la technique qui remplace la faveur. Le RSU en est l’illustration la plus aboutie. Il crée une prise là où le bulletin de paie n’en fournit pas. Dans une économie où neuf travailleurs sur dix exercent dans l’informel, où l’impôt sur le revenu ne voit presque personne et où la cotisation sociale ne couvre qu’une minorité, c’est souvent la seule adresse par laquelle l’État peut atteindre un ménage pauvre. Peu de pays de la sous-région disposent d’un outil d’une telle maturité.

La question n’est donc pas de savoir si le Bénin a bien fait de le construire. Elle est de savoir ce qu’il faut encore pour que l’outil donne toute sa puissance.

Six questions que le registre doit pouvoir trancher

La taille et l’unité. Le registre compte les ménages et les personnes qui les composent. C’est commode, car c’est au ménage que l’on verse un transfert. Mais un ménage n’est pas une boîte noire : la femme, l’enfant, la personne âgée ou handicapée n’y ont pas les mêmes droits sur les ressources que le chef de ménage. Un ménage classé non pauvre peut abriter une veuve sans revenu propre ; un ménage pauvre peut contenir un enfant déscolarisé que la prime d’assurance ne protège pas de l’abandon. La taille du registre pose une autre question : 245 280 ménages pauvres extrêmes, c’est beaucoup en valeur absolue, mais il faut savoir à quelle proportion de la population pauvre extrême du pays ce chiffre correspond. Cette comparaison, qui est le premier test de qualité d’un registre, n’est pas publiée.

La carte. Le registre reproduit-il la géographie de la pauvreté ? Celle-ci est très contrastée : le Couffo affiche 54,1 % de pauvreté et l’Atacora 53,1 %, quand l’Ouémé est à 16,0 % et le Littoral à 18,3 %. Un registre fidèle devrait donc compter, rapporté à la population, plus de trois fois plus de ménages pauvres dans le Couffo que dans l’Ouémé. S’il en compte moins, c’est que la pré-identification communautaire, qui dépend de la densité des réseaux et de la présence des agents, a mieux fonctionné là où l’administration était déjà présente. Le calendrier même du dispositif invite à la vérification : l’enquête statistique a d’abord porté sur cinquante-six communes, et l’opération de rattrapage a ajouté près d’un tiers de ménages supplémentaires. Avec la création des six pôles de développement territorial, la question devient opérationnelle : chaque pôle doit pouvoir savoir si sa part du registre correspond à sa part de la pauvreté nationale.

La fraîcheur. Un registre est une photographie ; la pauvreté est un film. Des ménages en sortent, par une récolte meilleure, un emploi trouvé, un enfant devenu adulte. D’autres y entrent, par une inondation, une maladie, un décès, ou, dans le nord, par l’insécurité qui chasse des familles de leurs terres. Le guide de 2018 prévoit une révision complète tous les trois ans, une procédure de réclamation traitée en trois mois et une enquête sociale après chaque choc (inondations, sécheresse, conflits) dans l’optique d’une protection sociale adaptative. L’intention est juste. Mais le cœur du registre a été constitué entre 2018 et 2021 : en 2026, une partie de la photographie a cinq ans. Une liste qui vieillit accumule silencieusement les deux erreurs à la fois, les ménages sortis de la pauvreté qui y restent, et les nouveaux pauvres qui n’y entrent pas.

La pauvreté que l’argent ne mesure pas. Le test des moyens estime un niveau de vie monétaire. Or, selon l’indice de pauvreté multidimensionnelle du Pnud et de l’université d’Oxford, 55,9 % des Béninois cumulent des privations en santé, en instruction ou en conditions de vie, quand 36,2 % sont pauvres au sens monétaire. Vingt points d’écart : ce sont des ménages qui, sans être les plus pauvres en revenu, manquent d’eau, d’école ou de soins. Un registre surtout monétaire les laisse de côté, alors que les programmes en nature, l’école, la cantine, le centre de santé, sont précisément ceux qui leur conviennent.

La participation. Les comités villageois sont la force du dispositif : ils connaissent les familles mieux qu’aucun questionnaire. Ils en sont aussi le point fragile, car une communauté a ses hiérarchies, ses obligations et parfois ses exclusions. Le contrôle croisé avec l’enquête statistique et la restitution publique y répondent en partie. Encore faut-il que la voie de réclamation soit connue : une étude de terrain conduite en 2024 sur l’assurance maladie du programme ARCH rapporte que trois bénéficiaires ruraux sur quatre en ignoraient le fonctionnement. Un droit que l’on ne connaît pas ne protège personne.

La confiance. Le registre contient ce qu’un ménage pauvre a de plus sensible : son nom, son adresse, la composition de sa famille, ce qu’il possède et ce qui lui manque, la santé de ses membres, et désormais un identifiant biométrique. Inscrire sa famille, c’est déclarer sa pauvreté à l’État. Un ménage ne le fera sans crainte que s’il a la certitude que cette déclaration ne sera ni exposée, ni divulguée, ni retournée contre lui. Sinon, il se tiendra à l’écart, et ce retrait volontaire est une erreur d’exclusion d’autant plus grave qu’aucun contrôle ne la voit : elle frappe précisément ceux qui ont le plus à craindre, la veuve qui ne veut pas que le voisinage sache, le déplacé du nord, la famille en conflit avec un notable.

Quatre risques méritent d’être nommés. Le premier est l’exposition. La restitution publique des listes, qui fait la force du dispositif contre les oublis, peut aussi désigner les familles à la honte, à la jalousie ou aux sollicitations ; elle doit permettre la vérification sans afficher durablement ce que chaque ménage a déclaré. Le second est la fuite. Une base consultée par plusieurs programmes multiplie les portes d’entrée, et le maillon faible est rarement le serveur central : c’est la liste exportée dans un tableur, la clé USB d’un enquêteur, le fichier transmis par messagerie à un relais. Le troisième est l’usage politique. Une liste nominative des ménages qui dépendent de l’aide publique est une ressource convoitée en période électorale : pour solliciter des voix, pour laisser entendre que l’inscription est une faveur et que la radiation peut en être la sanction. Le jour où un ménage croira que son inscription dépend de son vote, le registre redeviendra ce qu’il devait remplacer, un ciblage par la faveur. Le quatrième tient à l’identifiant personnel. Le numéro personnel d’identification est ce qui permettra au registre de se tenir à jour ; il est aussi ce qui permet de relier toutes les bases entre elles. Une fuite ne livre plus alors une liste, mais un profil complet ; et une donnée biométrique compromise ne se remplace pas comme un mot de passe. Le même lien ouvre enfin la tentation de détourner le registre de sa finalité, pour le fisc, la police ou le contrôle, ce qui suffirait à vider la liste de ceux qu’elle doit servir.

Le Bénin dispose d’un socle juridique. Le livre cinquième du code du numérique de 2018 pose les principes de finalité, de proportionnalité, de durée de conservation et de sécurité, range les données biométriques parmi les données sensibles, et confie le contrôle à l’Autorité de protection des données à caractère personnel (Apdp). Mais, selon les analyses juridiques du code, les sanctions pécuniaires administratives de l’Autorité ne s’appliquent pas aux traitements mis en œuvre par l’État, et aucun texte propre au registre n’en fixe publiquement les usages permis et interdits. Or la confiance des plus pauvres ne se décrète pas ; elle se construit sur des règles qu’ils peuvent connaître et sur des garanties qu’ils peuvent invoquer.

Un registre ne redistribue pas : un budget, si

Il faut enfin dire ce qu’un registre ne peut pas faire. Une liste, aussi juste soit-elle, ne transfère pas un franc. La puissance redistributive du RSU se mesure donc à ce que l’on finance à travers lui, et c’est là que le plafond de verre que j’ai décrit ailleurs réapparaît. Combler entièrement l’écart de pauvreté par des transferts monétaires, en supposant un ciblage parfait, coûterait entre 4,5 et 5 % du produit intérieur brut, soit le tiers de toutes les recettes fiscales du pays, avec une pression fiscale de 13,7 %. Le Rsu ne lève pas cette contrainte : il permet seulement de dépenser mieux ce que l’on a.

Or dépenser mieux, c’est déjà beaucoup. Le budget béninois réduit l’indice de Gini de trois points, et il le fait d’abord par les transferts en nature, l’école, la santé, les infrastructures. Le registre permet d’orienter ces dépenses vers ceux qui en ont le plus besoin : gratuité de la prime d’assurance, priorité aux cantines, bourses, assurance récolte, accès aux programmes d’insertion. Un registre qui ne servirait qu’à l’assurance maladie serait un instrument puissant sous-employé.

Cinq demandes, plutôt que cinq chantiers

Puisque l’instrument existe et que sa méthode est bonne, je ne propose pas de le refaire. Je formule cinq demandes, choisies parce qu’elles coûtent peu au regard de ce qu’elles décident.

1) Publier la carte du registre et en mesurer les erreurs. Il s’agit de publier, par département, par commune et par pôle, le nombre de ménages inscrits rapporté au nombre de pauvres estimé par l’enquête harmonisée sur les conditions de vie des ménages. Il s’agit ensuite d’estimer les deux erreurs, d’inclusion et d’exclusion, en appliquant la formule du registre à l’échantillon de cette enquête, où le niveau de vie réel est connu. Cet exercice, confié à une équipe indépendante, ne demande aucune collecte nouvelle. Il dira si le registre vise juste, et où il faut corriger. On ne pilote bien que ce que l’on mesure

2) Passer de la photographie au film. La révision triennale prévue doit être tenue, mais elle ne suffit pas. Il faut un guichet d’inscription ouvert en permanence, dans chaque commune à travers les Guichets Uniques de Protection Sociale et par les relais de proximité, pour que le ménage frappé par un choc n’attende pas trois ans. Il faut aussi que le registre se mette à jour par les données que l’administration détient déjà, grâce au numéro personnel d’identification : une naissance, un décès, une scolarisation, un changement d’adresse. C’est le principe « dites-le-nous une fois » appliqué à la protection sociale. Le nord, où l’insécurité déplace des familles, doit en bénéficier en premier : l’égalité de traitement entre territoires inégaux reproduit l’inégalité, seule l’équité de séquence la corrige.

3) Un registre, plusieurs portes. Le registre doit rester unique, mais les critères d’accès doivent varier selon les programmes. Le transfert monétaire s’adresse aux plus pauvres en revenu ; la cantine, à l’enfant privé d’école ou de nutrition ; l’appui à la personne âgée ou handicapée, à l’individu et non au ménage. Il suffit d’ajouter au registre quelques indicateurs de privation non monétaire et quelques informations individuelles pour que chaque programme puisse choisir sa porte. On réduit ainsi l’écart de vingt points entre pauvreté monétaire et pauvreté multidimensionnelle sans multiplier les registres.

4) Une sortie qui ne punit pas. Un registre qui retire brutalement ses droits au ménage qui progresse lui apprend à ne pas progresser, ou à le cacher. La sortie doit être graduelle : maintien de l’assurance maladie pendant une période de transition, passage de la gratuité à la prime partielle, et surtout raccordement aux programmes qui produisent du revenu (AGR), l’assurance récolte, l’insertion des jeunes, le crédit. Le RSU ne doit pas être seulement la liste de ceux que l’on aide ; il doit devenir la porte d’entrée vers ce qui permet de ne plus avoir besoin d’aide.

5) Protéger ceux que l’on inscrit. La confiance des ménages pauvres est la matière première du registre ; elle doit être garantie par des règles écrites et vérifiables. D’abord, un texte propre au registre, décret ou arrêté pris après avis de l’Autorité de protection des données, qui en fixe la finalité, la liste des programmes autorisés à le consulter et ce qu’il est interdit d’en faire : aucun usage fiscal, policier ou électoral, et des sanctions pénales et disciplinaires pour l’agent qui divulgue ou détourne une liste. Ensuite, un accès limité au besoin : chaque programme ne voit que les champs dont il a l’usage, chaque consultation est journalisée, et l’Autorité publie chaque année un audit des accès et des incidents. Le numéro personnel d’identification ne doit pas circuler en clair d’une base sectorielle à l’autre : chaque programme peut travailler avec un identifiant dérivé, de sorte qu’une fuite dans l’un ne permette pas de reconstituer le profil dans tous ; les gabarits biométriques restent dans la base d’identification et ne sont jamais copiés. Toute nouvelle interconnexion doit être précédée d’une analyse d’impact publiée : c’est faute d’une telle analyse que la Haute Cour du Kenya a déclaré illégal, en octobre 2021, le déploiement de l’identifiant numérique national Huduma Namba. Sur le terrain, la collecte doit se faire sur des tablettes chiffrées, sans listes papier ni tableurs en circulation. Enfin, le registre doit être tenu à distance du calendrier politique : seuls des agents publics inscrivent et radient, jamais un élu ni un parti, aucune campagne d’inscription ni de radiation n’a lieu dans les mois qui précèdent un scrutin, et seuls des chiffres agrégés sont publiés, jamais des noms. Chaque ménage inscrit doit recevoir un récépissé qui lui dit, dans sa langue, qui verra ses données, à quoi elles servent, comment les consulter et les corriger, et à qui signaler un abus ; il doit être informé si ses données sont compromises. Un ménage qui sait que son nom est protégé n’a plus de raison de se cacher.

Reste la participation, sans laquelle aucune de ces demandes ne tiendra. Les comités villageois doivent être renouvelés, ouverts aux femmes et aux jeunes, et leurs listes restituées localement sous une forme qui permet la vérification sans exposer les familles : lecture en assemblée plutôt qu’affichage durable, sans score ni détail des biens déclarés. La voie de réclamation doit être connue de chacun, par la radio communautaire, par les relais, par l’agent de santé. Un ciblage que la communauté comprend est un ciblage que la communauté défend.

Un instrument de visée, qu’il faut maintenant faire servir

Le registre social unique est-il une puissante boussole de redistribution ? Il est mieux que cela, et moins que cela. Moins, parce qu’il ne redistribue rien par lui-même : il ne remplace ni l’impôt, ni le budget, ni les programmes. Mieux, parce qu’il est la condition de tout le reste : sans lui, la dépense sociale se disperse ; avec lui, elle peut atteindre ceux qui en ont besoin, et seulement eux.

Le Bénin a fait le plus difficile : identifier, nommer, enregistrer des centaines de milliers de ménages que l’État ne voyait pas. Il lui reste à vérifier que la liste est juste, à la garder vivante, à l’ouvrir aux pauvretés que l’argent ne mesure pas, à protéger ceux qu’elle nomme, et à en faire une porte de sortie autant qu’une porte d’entrée.

Avant d’aider, savoir qui aider. Un registre n’a de valeur que par la justesse de sa liste, et une liste n’est juste que si elle change aussi vite que la vie de ceux qu’elle décrit.

Albert Honlonkou, économiste, Eneam /

Université d’Abomey-Calavi