Opérationnalisation de la Cour des comptes : Patrice Talon a réussi un exploit

(Retour sur le plaidoyer des Osc)

Appelée de tous les vœux, la Cour des comptes du Bénin est désormais opérationnelle avec les derniers projets de lois adoptés à l’unanimité par les députés de la 8^ème Législature. Au début du mois de juin 2022, les choses se précisent pour l’opérationnalisation sans difficulté de la Haute juridiction compétente en matière de contrôle et de jugement des comptes publics. En la constitutionnalisant, Patrice Talon a brisé le mythe de l’impossible.  

Avant que le Parlement ne passe au vote de la loi organique sur la Cour des comptes, les voix se sont élevées pour son opérationnalisation. Beaucoup, surtout les membres de la société civile n’ont pas compris pourquoi un an après son institutionnalisation, il est constaté le statu quo. Dans l’esprit d’accélérer le processus, Social Watch Bénin, Alcrer, Nouvelle éthique, Rifonga, Fonac, Wanep, Wildaf, Pascib et Upmb ont lancé une campagne de plaidoyer appelée « La Cour des comptes qu’il nous faut ». A cet effet, elles ont fait une déclaration de presse le vendredi 30 octobre 2020, à Cotonou. Dans  leurs différentes interventions, ces organisations de la société civile ont étalé leurs inquiétudes à propos de l’absence de cette Cour malgré le fait que la révision de la Constitution, le justificatif  de son existence, soit effective. Selon elles, le silence des gouvernants laisse penser que la révision de la loi fondamentale ne vise que la satisfaction des intérêts politiques. « La prise de lois relatives au contrôle de la gestion des ressources publiques est reléguée au second rang des réformes. Mais au même moment, l’argent public est au cœur de l’État de droit et de la démocratie », estiment-ils dans la Directive n°01/2009 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’Uemoa. Or, il n’y a pas de bonne gestion des finances publiques sans un contrôle a posteriori efficace dévolu à une juridiction financière indépendante et dotée de pouvoirs et de capacités d’investigations étendues  (Directive n°002/2000 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’Uemoa).  Elles déplorent notamment  la non-adoption de la loi organique sur la Cour des comptes par l’Assemblée nationale, dix mois après la transmission de son projet de texte par le gouvernement, le défaut de communication des autorités sur une feuille de route devant aboutir à l’installation effective de la Cour des comptes, la faible dotation budgétaire prévue pour la Cour des comptes et le maintien de dotations budgétaires pour la Chambre des comptes dans le budget de la Cour suprême, gestion 2021. Le président de l’Ong Alcrer, Martin Assogba, qui semble comprendre les raisons qui justifient le retard, mais déjà suspicieux, a indiqué que  le gouvernement a son plan ou son programme. « Mais nous, en tant qu’organisations de la société civile et ayant fait le plaidoyer pour la constitutionnalisation de la Cour des comptes qui a traîné des décennies, il est de notre devoir de continuer par faire le plaidoyer pour rappeler nos préoccupations à l’endroit des gouvernants », a-t-il déclaré. Deux ans plus tard, il est heureux de constater que la révision de la Constitution a été de bonne foi.  La plupart de ce que prévoit le plaidoyer  ont été  faits même si la logistique n’est pas encore totalement prête.  Un retour sur le document du plaidoyer permet de faire une comparaison pour tire des conclusions.

Les propos introductifs du plaidoyer

La réforme constitutionnelle consacrée par la loi n°2019-40 du 7 novembre 2019 a permis de doter le Bénin d’une Cour des comptes. Il a fallu 25 ans pour que cette grande arlésienne des finances publiques qu’est la Cour des comptes devienne réalité. Sa constitutionnalisation en tant qu’Institution supérieure de contrôle (Isc) des finances publiques augure enfin des systèmes financiers publics axés sur la démocratie financière au Bénin. Mais pour atteindre tous les objectifs escomptés par la création de cette grande vigie des finances publiques, il y a lieu de prendre les dispositions idoines pour l’installation effective d’une Cour des comptes professionnelle axée sur les critères de viabilité des institutions supérieures de contrôle des finances publiques définis par les normes de l’Intosai1. C’est pour cette raison, et conscient du rôle d’éveilleurs de conscience de l’opinion publique et des dirigeants que jouent les organisations de la société civile, que le Programme d’appui à la lutte contre l’impunité et au renforcement de l’Etat de droit en République du Bénin (PalIred) mis en œuvre par Transparency international (Ti) et Social watch Bénin avec l’appui de l’Union européenne, dans son volet « réformer le système répressif de la justice financière », appuie la campagne « La Cour des comptes qu’il nous faut ! ».

Bienvenue Agbassagan

(Suite dans la prochaine parution)

I- Porteurs du plaidoyer

II- But du plaidoyer

La bonne gestion des finances publiques grâce à une Cour des comptes indépendante, opérationnelle, professionnelle et efficace au Bénin.

III- Résultats attendus du plaidoyer

R.1: « D’ici à la fin de juin 2020, le Gouvernement et le Parlement ont doté la Cour des comptes d’une loi organique garantissant sa professionnalisation, son autonomie financière, organisationnelle et les conditions de son indépendance, conformément aux normes de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (Intosai) ».

R.2: « D’ici à la fin d’octobre 2020, le Gouvernement et le Parlement ont doté la Cour des comptes de trois lois relatives aux règles de procédures devant les formations juridictionnelles de la Cour des comptes, au Conseil supérieur des comptes et au Statut des membres de la Cour des comptes, conformément aux normes de l’Intosai ».

R.3: « D’ici à octobre 2020, le gouvernement a doté la Cour des comptes de ressources humaines, matérielles et financières adéquates ».

R.4: « La Cour des comptes installée a mis en place des outils de gouvernance interne, d’audit de qualité et de reporting entre 2021 et 2022 ».

IV-Actions de changement attendues du plaidoyer

Huit (08) actions de changement de plaidoyer sont proposées aux décideurs (président de la République, parlementaires, ministre de la Justice et de la législation, ministre de l’Economie et des finances, etc.) au cours des trois phases de cette campagne de plaidoyer par les organisations de la société civile sus-mentionnées.

Pour le plaidoyer immédiat :

i.La nomination du président de la Cour des comptes par le président de la République ;

ii.L’adoption par l’Assemblée nationale de la loi organique sur la Cour des comptes garantissant la professionnalisation, l’autonomie financière, organisationnelle, la déontologie, la bonne gouvernance interne et les autres conditions d’indépendance de la Cour des comptes avant fin juin 2020.

Pour le plaidoyer à court terme :

iii.La prise des décrets portant reversement des membres de l’actuelle Chambre des comptes dans les nouvelles fonctions à la Cour des comptes avant fin Août 2020 ;

iv.La préparation des autres projets de loi relatifs à l’institution supérieure de contrôle par le Gouvernement appuyé du président de la Cour des comptes, des membres reversés de ladite Cour ainsi que de sachants ;

v. La transmission à l’Assemblée nationale des trois projets de loi et leur adoption avant octobre 2020 ;

vi. La création dans le budget de l’Etat gestion 2021 de la section Cour des comptes et l’ouverture de crédits budgétaires substantiels ;

Pour le plaidoyer après l’installation de la Cour des comptes :

vii. La mise en place des outils de gouvernance interne à la Cour des comptes ;

viii. La publication effective du premier rapport public de la Cour des comptes au titre de l’année 2021.

V-Explication des motifs des actions de plaidoyer

Le fondement des huit points de plaidoyer ci-dessus, pour que la Cour des comptes soit effectivement utile et pertinente pour les citoyens et les autres parties prenantes, se trouve dans les objectifs du document de l’Issai 12

« Valeur et avantage des Institutions Supérieures de Contrôle – Faire la différence dans la vie des citoyens », ainsi que dans la chaîne de valeur de la structure, et du fonctionnement des institutions supérieures de contrôle des finances publiques tirée du « Cadre de Mesure de Performance des Institutions Supérieures de Contrôle ».

i.La nomination du Président de la Cour des comptes par le Président de la République

Nous voulons proposer au Président de la République de nommer le Président de la Cour des comptes du Bénin pour démarrer le processus d’installation de l’institution.

En effet, le droit positif béninois actuel permet au Président de la République de nommer le Président de la Cour des comptes, sans attendre aucune autre disposition légale.

Cet acte facilitera le processus de l’installation effective de la Cour des comptes, car le Président nommé, en homme averti de la pratique financière et comptable des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques pourra s’entourer de l’équipe actuellement en place à la Chambre des comptes de la Cour suprême et d’autres sachants pour proposer au Gouvernement les avant-projets des autres lois à adopter en vue de l’opérationnalisation de la Cour des comptes.

ii.L’adoption par l’Assemblée Nationale de la loi organique sur la Cour des comptes garantissant la professionnalisation, l’autonomie financière, organisationnelle, la déontologie, la bonne gouvernance interne et les autres conditions d’indépendance de la Cour des comptes avant fin juin 2020.

Nous demandons aux Députés de veiller à ce que :

– le projet de loi organique garantisse l’autonomie financière de la Cour des comptes.

En effet, conformément aux normes de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, la Cour des comptes doit être indépendante financièrement de l’organe exécutif (Issai 1:7).

Pour ce faire, la loi organique sur la Cour des comptes doit disposer que :

– le budget de la Cour des comptes est approuvé par « l’Assemblée nationale dans les mêmes conditions que le budget du Parlement » (Issai 1:7) ;

– la Cour des comptes est libre de proposer son budget à « l’Assemblée Nationale sans interférence de l’exécutif. » (Issai 10:8) ;

– après que le budget de la Cour des comptes a été approuvé par l’Assemblée Nationale, le Gouvernement, en l’occurrence le ministère en charge des finances, ne doit pas contrôler ni encadrer l’accès aux ressources par la Cour des comptes (Issai 10:8) ;

– la Cour des comptes a « le droit de faire appel directement au Parlement lorsque les ressources fournies sont insuffisantes pour lui permettre de remplir son mandat » (Issai 10:8) ;

– il ne doit avoir aucune forme d’ingérence du gouvernement en ce qui concerne le budget de la Cour des comptes ou l’accès aux ressources financières (Issai 10:8) ;

– le projet de loi organique garantisse l’autonomie organisationnelle de la Cour des comptes

En effet, conformément aux normes de l’Intosai, la Cour des comptes est autonome au plan organisationnel.

Il y a lieu que la loi organique sur la Cour des comptes prévoie explicitement que :

– la Cour des comptes et les Cours régionales des comptes jouissent de l’indépendance fonctionnelle et organisationnelle nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (Issai 1:5) ;

– la Cour des comptes prend des décisions indépendantes à propos de toutes les questions relatives aux ressources humaines en fonction de son budget, y compris le recrutement du personnel et l’établissement de leurs conditions d’emploi ; elle est contrainte uniquement par les cadres budgétaires et de dotation en personnel approuvés par le pouvoir législatif (Issai 10:8).

Nous demandons aux Députés de veiller à ce que le projet de loi organique transmis à l’Assemblée Nationale garantisse l’obligation de rendre disponible pour les contribuables, le Rapport public annuel de la Cour des comptes, au cas où sa remise au Président de la République n’a pas été possible à l’échéance du 31 mars suivant la fin de l’année à laquelle il se rapporte.

En effet, l’une des missions d’une vraie juridiction financière, est l’information qui consiste à pouvoir dire au contribuable comment les ressources financières sont gérées.

iii. La prise des décrets portant reversement des membres de l’actuelle chambre des comptes dans les nouvelles fonctions à la Cour des comptes avant fin août 2020

Pour faciliter le soutien en ressources humaines au futur Président de la Cour des comptes, nous demandons au Gouvernement et au Parlement que le projet de loi organique transmis à l’Assemblée Nationale prévoie qu’en attendant l’adoption de la loi sur le Conseil supérieur des comptes, les membres de l’actuelle Chambre des comptes soient reversés à la Cour des comptes après l’avis du Conseil supérieur de la Magistrature par décret pris en Conseil des ministres.

iv.       La préparation par le gouvernement appuyé du président de la Cour des comptes, des membres reversés de ladite Cour ainsi que de sachants des autres projets de loi relatifs à l’institution supérieure de contrôle

Il s’agit d’une part,

•         de la loi portant règles de procédures qui intègre les critères définis dans les normes ISSAIs ;

•         de la loi sur le Conseil supérieur des comptes qui garantit l’indépendance de la Cour des comptes ;

•         de la loi portant statut des membres de la Cour des comptes ;

et d’autre part, de l’intégration des normes issai relatives notamment à l’accès à l’information, du droit et obligation de signalement, et du suivi des recommandations.

          L’accès à l’information

Le projet de loi portant règles de procédures devant les formations juridictionnelles de la Cour des comptes devra préciser dans une large mesure le libre accès de la Cour des comptes à tout type d’information y compris le secret bancaire et secret défense.

La loi portant règles de procédures devant la Cour des comptes devra préciser que :

–         la Cour des comptes a un droit d’accès sans restriction aux dossiers, aux documents et à l’information (Issai 1 :10) ;

–         la Cour des comptes a le droit de décider de l’information dont elle a besoin pour ses audits (Issai 1 :10) ;

–         dans le cas où l’accès à l’information qui est jugée nécessaire est limité ou refusé, la Cour des comptes dispose d’un processus pour régler ce genre de problèmes, p. ex. la possibilité d’entamer une procédure judiciaire ou d’exercer les pleins pouvoirs de sanction à l’endroit de ceux ou de celles qui bloquent l’accès à l’information (Issai 10 :4) ;

–         Pour les contrôles juridictionnels, dans le cas où l’accès aux informations considérées nécessaires est entravé, la Cour des comptes dispose de pouvoirs spécifiques pour sanctionner les responsables d’une telle entrave (par exemple des amendes pour n’être pas parvenu à présenter les informations, des amendes pour avoir entraver l’accès, etc.) ;

–         les membres de la Cour des comptes ont le droit d’accéder aux locaux des entités auditées pour exécuter les travaux sur place jugés nécessaires (Issai 1 :10) ;

          Le droit et obligation de signalement :

La loi portant règles de procédures devant la Cour des comptes devra prévoir l’obligation pour les membres de la Cour ou toute personne ayant connaissance de fait ou acte de corruption de les dénoncer à la Cour pour que celle-ci examine la question à l’occasion de ses contrôles appropriés.

          Le suivi des recommandations :

La loi portant règles de procédures devant les formations juridictionnelles de la Cour des comptes, devra intégrer les mécanismes appropriés de suivi des recommandations.

          Déontologie et gouvernance interne de la Cour des comptes :

La loi portant règles de procédures devant les formations juridictionnelles de la Cour des comptes doit prévoir le mécanisme des audits externalisés pour permettre à l’institution de couvrir tout son champ de compétence en procédant au besoin à l’externalisation de certaines attributions.

En effet, afin de permettre à une Isc aux capacités limitées de compléter ses audits dans un délai convenable, l’externalisation de certains travaux d’audit peut être une option. Cependant, l’Isc demeure toujours la partie responsable des audits et du résultat du travail externalisé. Ainsi, comme l’indique l’Issai 40, les ISC qui externalisent du travail doivent considérer les risques pour la qualité de tous ces travaux.

v.        La transmission à l’Assemblée nationale des trois projets de loi et leur adoption avant octobre 2020

Une fois que les projets de textes cités plus haut sont élaborés, le plaidoyer portera sur leur transmission à l’Assemblée Nationale et leur adoption avant octobre 2020.

vi.       La création dans le budget de l’Etat gestion 2021 de la section Cour des comptes et l’ouverture de crédits budgétaires substantiels

A l’endroit du ministre de l’Economie et des finances, en collaboration avec le président de la Cour des comptes, les Osc demandent que le budget de l’Etat gestion 2021 consacre une section à la Cour des comptes qui sera dotée de crédits budgétaires substantiels.

Plaidoyer après l’installation de la Cour des comptes

vii.      La mise en place des outils de gouvernance interne à la Cour des comptes

Le plaidoyer à cet effet sera fait à l’endroit de la haute direction de la Cour des comptes en vue de la mise en place des outils de gouvernance interne et de déontologie prévus par les normes ISSAIs. Il s’agira entre autres de :

•         plan stratégique ;

•         code de déontologie ;

•         comité d’éthique ;

•         règlement financier ;

•         normes de gestion financière.

viii.      La publication effective du premier rapport public de la Cour des comptes au titre de l’année 2021.

Le plaidoyer sera fait à l’endroit du Président de la Cour des comptes pour que le premier rapport public de la Cour soit publié au titre de la gestion 2021 au cours de l’année 2022.