Loi 2025-19 au Bénin : L’analyse de Bruno Houessou

Le 22 juillet 2025, le chef de l’Etat a promulgué la loi 2025-19 après son vote par les députés. Ce document institue un modèle plus clair de gouvernance dans la gestion des associations. Une loi qui permet une intervention plus professionnelle des associations. Mais, ces dernières semblent éprouvées pour intervenir sur des sujets d’intérêt général. Bruno Houessou, journaliste, politologue, expert en démocratie et gouvernance et expert en analyse et évaluation des politiques publiques partage avec nous son analyse.  

Loi 2025-19 au Bénin : Fondement d’un espace civique responsable

La loi 2025-19 du 22 juillet 2025 encadre désormais la création, l’organisation, le fonctionnement et les conditions d’existence des associations et fondations en République du Bénin. Au regard de cette loi, le secteur associatif se retrouve sur une trajectoire plus professionnelle arrimée sur des objectifs d’intérêt général qui participent au développement national. Cette orientation vers l’intérêt général élargit la liberté d’action des Associations dans un élan de redevabilité qui ne doit pas annihiler leurs ardeurs. Car, le texte est axé sur une gouvernance responsable. Les décrets requis pour facilitent l’application de cette loi sont d’ailleurs déjà pris par le gouvernement lançant son opérationnalisation. Mais, l’environnement actuel est marqué par le non positionnement des associations sur des sujets d’intérêt pour la nation. Dans ces conditions, les associations font face à une crise de légitimité dans une gouvernance démocratique encadrée. De plus, pour s’assurer de l’opportunité de pouvoir intervenir ailleurs, les associations, face à la loi, adoptent un silence stratégique dans un climat politique polarisé.

Une crise de légitimité et de responsabilité

Depuis la promulgation de la loi portant sur les associations et les fondations au Bénin, le tissu associatif semble se disloquer ou du moins se recroqueviller sur lui-même. Les débats sur des sujets d’intérêt national se mènent sans une intervention des acteurs non étatiques.

Un environnement plus légitimé

La gouvernance est un concept qui s’inscrit dans la perspective de la transformation de l’Etat et de l’action publique. De ce point de vue, la gouvernance peut être définie comme l’ensemble des arrangements interactifs auxquels participent les citoyens organisés dans le but de rechercher des solutions aux problèmes de la société par l’introduction des instruments d’action publique. Dans cette perspective, la gouvernance est l’ensemble des mécanismes mis en place dans le cadre de la direction et le contrôle d’une entité et donc d’un pays. Elle est comme un système élargi au champ politique. Ainsi, la gouvernance politique fait référence à l’ensemble des processus de délibération, des institutions, des réglementations et de contrôle concernant les affaires d’intérêt général. Elle a pour objectif de mener la conduite des affaires publiques de manière efficace avec la coordination des multiples acteurs impliqués dans ce processus. La gouvernance démocratique quant à elle, est une approche de gestion centrée sur les principes de la démocratie, tels que le pouvoir du peuple, la participation et la représentation. La gouvernance démocratique est fortement axée sur l’autonomisation et la participation citoyenne, s’assurant que les citoyens peuvent exprimer leurs besoins et leurs opinions sur des sujets d’intérêt pour la nation. Ce type de gouvernance met l’Etat dans un rôle d’animateur et de régulateur de la vie publique. La loi 2025-19 du 22 juillet 2025 en son article 32 fait une mention spécifique des domaines d’intervention des associations et fondations en ces termes : « les associations peuvent agir ou inter agir dans tout domaine d’activités visant le développement de la personne humaine, dans toutes ses dimensions, notamment culturelle, sociale, religieuse, économique, scientifique et environnementale ». Ce passage consacre la reconnaissance du rôle des associations comme étant des acteurs du développement humain leur conférant ainsi une légitimité. Et donc, les associations intervenant dans divers domaines, ne sont pas de simples prestataires mais des acteurs de transformation sociale, culturelle, économique, religieuse.

L’encadrement juridique du champ d’action des associations et fondations semble limiter les initiatives de ces acteurs. Et donc, la production de réflexions sur des sujets de grande préoccupation nationale devient l’élément manquant dans l’animation de la vie publique. Certes, des actions mises en œuvre dans les secteurs sociaux, culturels et économiques dans le cadre des projets financés par les partenaires marquent leur présence. Ces acteurs autrefois actifs sur le terrain des débats portant sur des sujets de gouvernance publique observent une prudence vis-à-vis de la loi 2025-19. Il est clair que directement, les associations et les fondations reconnues généralement sous le vocable des organisations de la société civile sont recadrées par la nouvelle loi de juillet 2025. Elles sont formellement interdites de prendre des positions politiques. Conséquence : le débat sur la gouvernance politique est mené par les seuls hommes partisans sans les acteurs du tissu associatif. C’est alors que le débat sur l’enjeu ou plus encore sur l’opportunité ou non de la révision de la Constitution est aminé par les partis politiques et quelques individus qui interviennent sur le sujet. Le politique s’est donc trouvé l’opportunité de s’emparer de l’espace public sans un acteur majeur dans l’animation de la démocratie. L’évolution de l’environnement juridique des associations n’est pas synonyme de restriction de la liberté d’expression.

Une arène sociale plus clarifiée

L’article 50 alinéa 2 dispose que, « en conséquence, il est interdit à toute association, dans ses activités, de prendre des positions politiques, de susciter ou d’encourager tout acte contraire aux lois et règlements, notamment toute forme de violence, de discrimination, d’injure et de sédition ». Ce passage marque la volonté du gouvernement béninois d’encadrer strictement l’action associative, en interdisant toute prise de position politique ou incitation à des actes contraires à l’ordre public. Cette clarification en vue de préserver l’ordre public impose une neutralité politique aux associations et plus largement aux organisations de la société civile afin d’éviter une instrumentalisation partisane. Aussi, cet article héberge-t-il une mesure de protection contre la manipulation électorale.

L’interdiction explicitement faite sur toute forme de violence, de discrimination, d’injure et de sédition, met l’État dans son rôle de régulateur et affirme son souci de maintenir la paix sociale et l’unité nationale.

Le terme « position politique » introduit dans la loi et qui semble mettre les associations dans un état de sommeil en ce qui concerne le débat démocratique mérite d’être élucidé. Son ambiguïté relative traduirait ce mutisme des associations et fondations. En réalité, le terme « position politique » est un concept opératoire qui rassemble l’ensemble des idées, des opinions et des réflexions qu’un individu ou un groupe organisé émet face à des enjeux publics. Ces enjeux pourraient être des questions de société, des questions de gouvernance ou encore celles du pouvoir.

Plus spécifiquement, le concept de « position politique » figure la manière dont une organisation ou une personne se comporte face à une question politique donnée. Et donc cette position peut être exprimée clairement sur des sujets comme les droits humains, l’environnement, les réformes institutionnelles, les politiques sociales, les politiques économiques ou culturelles. Dans le cas d’espèce, la proposition de révision de la constitution émise par deux députés relève d’une réforme institutionnelle qui interpelle la conscience de tout citoyen et donc les associations.

Existence des associations, stratégie de repositionnement

Les initiatives des associations n’appellent pas des engagements partisans ou des luttes partisanes au sens de positionnement comme étant de l’opposition radicale, modérée ou de la majorité présidentielle ou même des alliances avec des partis politiques.

Des acteurs non partisans

Les associations et fondations de par leur mission ne s’engagent pas dans la compétition politique pour la conquête et l’exercice du pouvoir. Le système partisan n’est donc pas de mise dans il s’agit du monde associatif, des organisations non gouvernementales ou simplement de la société civile. D’ailleurs, P. Bourdieu définit l’espace politique comme « un espace relativement autonome où s’affrontent des agents pour le monopole du capital politique et le pouvoir de définir les orientations légitimes ».

De ce point de vue, les associations devraient s’inspirer de Max Weber pour faire la distinction entre l’éthique de conviction et celle de responsabilité. Et donc en face de la conviction qui anime tout citoyen, la responsabilité doit primer dans la formation d’une opinion juste dans l’espace public et ce, en faveur du développement. Cet espace public qui selon J. Habermas, est « le lieu de médiation entre la société civile et l’Etat, où les citoyens délibèrent sur les problèmes communs et influencent le pouvoir politique ». L’espace public est ce lieu où la société civile discute des sujets d’importance et d’intérêt général. En cela, l’introduction de l’interdiction faite aux associations et fondations de prendre des positions politiques ne relève pas systématiquement d’une restriction de leur champ d’action, ni de l’idée de rétrécissement de l’espace public. Il est important de saisir en profondeur la notion de « position politique » émise par le gouvernement. Par exemple, intervenir en faveur des droits humains ou de la transparence pourrait être considéré quelque part comme une position politique. L’ambiguïté du terme ne profite guère. Mais cela appelle l’ingéniosité des acteurs associatifs pour se démarquer et démontrer leur capacité à défendre l’intérêt général.

La loi 2025-19 du 22 juillet 2025 porte des risques de musellement du débat citoyen. A première vue, c’est l’idée qui ressort à la lecture du contenu de cette loi. Mais cette considération n’est pas tout à fait vérifiée. De tout temps, au Bénin, en période de réforme institutionnelle, ou de crise sociale, les associations jouent un rôle de veille démocratique et de conciliation sociétale. Cette disposition d’interdiction de prise de position politique semble dissuader les acteurs de la société civile à s’exprimer sur des enjeux majeurs actuels comme la révision de la Constitution, l’institutionnalisation du Senat qui fait basculer le Bénin dans un régime bicaméral. Il convient de faire noter que la gouvernance électorale bien différente des activités du suivi des élections. La posture d’observation de la société civile semble trouver sa réponse dans un alliage de prudence stratégique et d’une crainte d’une lecture biaisée dans un climat politique polarisé.

La loi 2025-19 pose un cadre juridique plus strict et dans ce cas, les associations qui se hasarderaient à intervenir sur certains sujets pourraient faire face à des interprétations diverses. Pour ce faire, elles se sont réfugiées dans une crainte de suspension ou de retrait de leur agrément en cas de prise de position critique alors même que tout le processus d’enregistrement jusqu’à la publication au journal est entièrement désormais dématérialisé. A y voir de plus près, ce calme pose deux préoccupations fondamentales. Soit, il y a une absence de coordination ou l’inexistence de plateformes communes, ce qui limite la capacité d’action des associations à formuler une position collective. Soit, les associations adoptent une posture d’auto censure tant elles préfèrent se muer dans l’observation justement dans le climat actuel polarisé.

Alerte à un repositionnement

La loi 2025-19 propose la mise ensemble des associations épousant les mêmes idéaux pour mener des actions collectives. Le souci n’est donc pas la loi. Elle fait la rupture avec le passé et permet de savoir clairement les secteurs d’intervention des acteurs et leurs principaux objets. Ainsi, le système de financement de la société civile sera basé sur des stratégies d’alignement sur l’objet énoncé dans les statuts. C’est à ce niveau que la professionnalisation intervient réellement pour imposer les associations crédibles dans leurs secteurs d’intervention. Ceci commence par la formalisation avec des statuts clairs et des organes de direction fonctionnels et le registre à jour.

Malgré l’interdiction faite aux associations de prendre des positions politiques, l’article 53 alinéa 2 dispose que : « elles peuvent se prononcer sur tout sujet d’intérêt général ». Or, le terme « intérêt général » fait allusion à tout sujet ou toute préoccupation liée à la sécurité humaine. Il s’agit par exemple des secteurs sociaux, économiques et culturels. Cette préconisation est une fenêtre d’opportunité pour les associations afin de pouvoir opiner sur la gouvernance publique.

Cette loi présente des enjeux et des défis pour les organisations de la société civile par le renforcement de leurs capacités à comprendre la posture, le discours à tenir pour suivre et influencer les réformes institutionnelles. Il est évident que la loi porte un risque de confusion entre politique et partisanisme en ce sens qu’elle semble confondre l’engagement politique au sens de la participation des citoyens au débat public avec l’engagement partisan c’est-à-dire l’adhésion à un parti politique. Les citoyens ont la liberté de s’organiser pour défendre des idées, y compris politiques, sans être partisans. Il suffit pour les associations de s’approprier une stratégie de positionnement non partisan pour être crédible auprès du gouvernement.

La loi 2025-19 appelle à une reconfiguration des associations qui doivent revoir leur langage et leur stratégie d’action pour ne pas s’écarter des interdictions posées tout en continuant à défendre légalement l’idéal de bien-être des populations. Certes, l’article 50 alinéa 2 reflète une tension classique entre liberté d’association et contrôle de l’espace public. Pour les associations, il ne s’agit pas seulement de respecter la loi, mais de repenser leur rôle dans un cadre légal plus contraignant, sans renoncer à leur mission de transformation sociale.

Bruno Houessou

Journaliste

Politologue

Expert en démocratie et gouvernance

Expert en analyse et évaluation des politiques publiques